Правовой статус Азовского моря
политико правовые аспекты
Этот текст написан в 1987 году и, в настоящее время, представляет собой лишь ретроспективную ценность
Политико-правовые аспекты проблемы Азовского моря, Керченского пролива и острова Тузла. Распад СССР и образование на его территории новых независимых государств породил ряд проблем связанных с правовым статусом и режимом использования отдельных категорий морских пространств в Черноморско-Азовском бассейне, а также их делимитацией [1]. В частности, к таковым следует отнести вопросы правового статуса и режима использования Азовского моря и Керченского пролива, а в последствии, на каком то этапе, остро встал вопрос Тузлы.
До распада СССР таких проблем не существовало, да и не могло существовать, т.к. Азовское море имело статус исторических внутренних вод этого государства. Керченский пролив являлся естественным водным путем во внутренние воды и поэтому не имел статуса пролива, используемого для международного судоходства. А Тузла была суверенной сухопутной территорией этого государства.
Сегодня Азовское море омывает сухопутные территории двух независимых государств Украины и России. Оно является одним из самых маленьких и мелких морей Мирового океана, о чем свидетельствуют его морфометрические показатели – площадь 39,1 тыс. км[2], объем – 290 км[3], средняя глубина – 7,4 м (наибольшая 13 м). Однако, несмотря на это, в Азовском бассейне формируются достаточно крупные морехозяйственные комплексы, как Украины, так и России, базирующиеся на освоении биологических ресурсов моря и развитой портовой инфраструктуре.
В частности, здесь функционируют межотраслевые портовые комплексы, включающие крупнейшие металлургические предприятия и железорудный комбинат со специализированными морскими причалами. Большой интерес к Азовскому морю вызван наличием значительных запасов газа и газового конденсата, возможностью весьма значительных уловов ценных сортов рыб, получения значительных доходов от использования курортно-рекреационных ресурсов азовского побережья, эффективного использования развитых транспортных коммуникаций. Поэтому не удивительно, что Азовское море и все что с ним связано, является зоной особых, стратегических интересов и Украины и России.
Первый вопрос, который встал в отношении Азовского моря после распада СССР – следует ли рассматривать его как исторические внутренние воды России и Украины, или в нем необходимо выделить такие категории морских пространств, как территориальное море и исключительная экономическая зона, и провести их делимитацию между Россией и Украиной. Что касается Керченского пролива, то относится ли он к проливам, используемым для международного судоходства, и естественно, будут ли в отношении него применяться правила Части III Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., или режим его использования может быть установлен лишь национальным законодательством Украины, или двусторонним соглашением между Украиной и Россией.
По этим вопросам в литературе существуют различные точки зрения. Например, в отношении Керченского пролива одни придерживаются мнения, что после распада СССР за ним закрепляется статус пролива, используемого для международного судоходства [2], другие – что он является «внутренним» проливом и тем самым определяет правовой статус Азовского моря [3].
На наш взгляд, несмотря то, что обе эти точки зрения практически полярные, тем не менее, ни одна из них не является верной. Причина этого в том, что в качестве первичного пытаются рассматривать статус Керченского пролива, а не Азовского моря. Забывая при этом, что, во-первых, проливы – это естественные, относительно узкие водные пространства, разделяющее участки суши и соединяющее смежные водные пространства или их части. Таким образом, проливы являются лишь элементами морского пути, соединяющими просторы Мирового океана в единую систему морских путей.
Во-вторых, в основе понятия «проливы, используемые для международного судоходства» лежат два взаимосвязанных критерия: географическое положение пролива и его значение для международного судоходства. Географическое положение пролива в свою очередь определяется такими характеристиками, как категории морских пространств, которые соединяет пролив, и наличием или отсутствием альтернативного прохода для судов.
Поэтому первичным, на наш взгляд, является статус Азовского моря. И в зависимости от того, являются ли его воды историческими внутренними водами или в Азовском море устанавливаются такие категории морских пространств, как территориальное море и исключительная экономическая зона, зависит вопрос о признании или не признании за Керченским проливом статуса пролива, используемого для международного судоходства [4].
К сожалению, непонимание этой связи привело к тому, что на каком-то этапе начали предприниматься совершенно нелогичные действия. В частности, разрабатываться предложения об установлении в Азовском море территориального моря и исключительной морской экономической зоны [5]. Нелогичность таких действий заключалась в том, что при таком подходе автоматически бы открывался свободный доступ иностранных торговых судов и военных кораблей в Азовское море, т.к. Керченский пролив приобрел бы статус пролива, используемого для международного судоходства в соответствии с положениями Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.
Для понимания того, что такой подход не выгоден ни Украине, ни России, нашим политикам понадобилось более 10 лет. Лишь 24 декабря 2003 г. в Керчи было сделано совместное заявление Президента Украины и Президента Российской Федерации, в котором они подтвердили «свое общее понимание того, что . Азовское море и Керченский пролив исторически являются внутренними водами Украины и России, и урегулирование вопросов, касающихся данной акватории, осуществляется по соглашению между Украиной и Россией в соответствии с международным правом» [6], а также подписан Договор между Украиной и Российской Федерацией о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива [7].
Источник
Международно-правовые аспекты статуса вод азовского моря
Тихонова С.Н., аспирант кафедры административного и международного права Московского пограничного института ФСБ России.
Распад СССР и образование на его территории новых независимых государств породили ряд проблем, связанных с правовым статусом и режимом использования отдельных категорий морских пространств в Черноморско-Азовском бассейне, а также их делимитацией. В частности, к таковым следует отнести вопросы правового статуса и режима использования Азовского моря и Керченского пролива .
См.: Шемякин А.Н. Современное международное морское право и перспективы его развития. Одесса: ОНМА, 2003. С. 104 — 109.
В Концепции формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере (утв. решением Государственной пограничной комиссии от 28 января 2005 г.) в ч. 1 гл. V указано, что «важным направлением формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере является решение проблем территориального разграничения Российской Федерации с сопредельными государствами и завершение международно-правового оформления Государственной границы на всем ее протяжении» .
Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере. М.: Граница, 2005. С. 18.
Очевидно, что стержневое значение для всей пограничной деятельности имеет понятие «государственная граница», которое и должно предопределять смысл и содержание названной деятельности, а из числа федеральных законов, опосредствующих пограничную деятельность, первостепенное значение имеет Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (далее — Закон о границе) . На основании ст. 1 Закона о границе Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета РФ.
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594.
Следует напомнить, что на основании ст. 4 (ч. 1) Конституции Российской Федерации суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию.
Между тем возникает вопрос о соответствии положений ст. 1 Закона о границе нормам международного права, Конституции РФ и реалиям сегодняшнего дня. Определение территории России содержится в ст. 67 (ч. 1) Конституции РФ, где сказано, что она включает в себя территории субъектов РФ, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.
В соответствии с ч. 1 ст. 1 Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива, подписанного в городе Керчи 24 декабря 2003 г. , Азовское море и Керченский пролив признаны внутренними водами России и Украины. Федеральным законом от 22 апреля 2004 г. N 23-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива» названный международный договор ратифицирован и стал составной частью правовой системы России. Согласно п. 1 ст. 2 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 г. государство обладает суверенитетом над своими внутренними водами. Таким образом, в Азовском море и Керченском проливе сложилась правовая ситуация, когда государственной границы нет, а суверенитет России имеется .
Бюллетень международных договоров. 2004. N 7. С. 46 — 47.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 17. Ст. 1590.
Бюллетень международных договоров. 1998. N 1. С. 3 — 168.
См.: Проничев В.Е. Правовые основы стратегического развития пограничной службы // Право и безопасность. 2005. N 4(17). С. 11 — 28.
Какова же предыстория этой проблемы?
Азовское море в силу своего географического положения и в соответствии с нормами международного морского права имело статус внутренних вод СССР. Необходимо учитывать, что географически Керченский пролив является составной частью Азовского моря. Наименьшая ширина Керченского пролива составляет около 2 миль, что и явилось определяющим фактором для объявления акватории Азовского моря в соответствии с нормами международного морского права внутренними водами СССР.
Образование двух суверенных государств — Российской Федерации и Украины — изменило правовой статус Азовского моря и Керченского пролива. Его определение в настоящее время является прерогативой России и Украины.
Керченский пролив, омывающий берега Краснодарского края и Крыма, протяженностью 22 морские мили (40,7 км) имеет два судоходных пути, пригодные для прохода судов из Черного в Азовское море:
а) Керчь-Еникальский канал (далее — КЕК), длина которого составляет 20,8 мили, ширина 120 м, пригоден для прохода судов с осадкой до 8 м;
б) фарватеры N 50 и 52 пригодны для прохода судов с осадкой до 3 м.
Канал сооружен Россией в 1874 г., его длина составляла в то время 18,9 мили. В настоящее время представляет собой основной судоходный путь Керченского пролива.
В связи с прекращением существования СССР и образованием независимых государств — России и Украины, последняя в одностороннем порядке перевела Керчь-Еникальский канал под свою юрисдикцию и осуществляет управление движением судов в проливе.
Таким образом, сложилась практика, когда управление движением флота по фарватерам N 50 и 52 осуществляет российская сторона, а управление движением флота по Керчь-Еникальскому каналу осуществляет украинская сторона .
См.: Колодкин А.Л., Гуцуляк В.Н., Боброва Ю.В. Мировой океан. Международно-правовой режим. Основные проблемы. М.: Статут, 2007. С. 242.
Необходимо также отметить, что статус вод Азовского моря имеет особенности, которые отражаются на специфике применения положений законодательства Российской Федерации в этой акватории.
Как было отмечено, исторически воды Азовского моря имели статус внутренних вод СССР и располагались в сторону берега от прямой исходной линии, проведенной в Черном море между мысами Железный Рог (Россия, Краснодарский край) и Кыз-Аул (Украина, Крым). Положение этой исходной линии объявлено Постановлениями Совета Министров СССР от 7 февраля 1984 г. и от 15 января 1985 г. и в последующем не изменялось. В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (далее — Закон о территориальном море) часть этой линии используется для отсчета ширины территориального моря Российской Федерации в Черном море.
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3833.
Закон СССР от 24 ноября 1982 г. «О Государственной границе СССР» , регламентировавший правовой режим внутренних вод СССР, не категорировал внутренние воды как внутренние морские и внутренние континентальные. Такая практика не противоречила положениям Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (далее — Конвенция).
Ведомости ВС СССР. 1982. N 48. Ст. 891.
Следует отметить, что Конвенция является международным договором, участником которой с 1997 года является Российская Федерация. Конвенция констатирует, что «воды, расположенные в сторону берега от исходной линии территориального моря, составляют часть внутренних вод государства» , и на эти воды распространяется суверенитет прибрежного государства. Конвенция не устанавливает норм относительно разграничения этих вод между прибрежными государствами.
Бюллетень международных договоров. 1998. N 1. С. 3 — 168.
С вступлением в силу Закона о территориальном море в российском законодательстве появилось четкое определение, какие именно воды относятся к «внутренним морским водам» как составной части внутренних вод государства, на которые распространяется суверенитет государства, а также положения международного морского права. Таким образом, термин «внутренние воды» является обобщающим и универсальным. Данное положение применимо и к акватории Азовского моря.
Вопрос о разграничении морских пространств между Россией и Украиной был инициирован в октябре 1995 г., когда Украина нотой в адрес МИД России предложила заключить договоры о правовом статусе Азовского моря и судоходстве в его акватории и о правовом статусе Керченского пролива . Кроме того, 16 октября 1995 г. МИД Украины направил МИД России ноту, в которой было заявлено: «Украинская Сторона предлагает предпринять конкретные практические усилия по совместному договорно-правовому оформлению государственной границы между Украиной и Российской Федерацией. В случае дальнейшего промедления Украина столкнется с вынужденной необходимостью принять меры одностороннего характера по делимитации своей границы с Российской Федерацией. » .
См.: Международно-правовое оформление Государственной границы Российской Федерации: Информационно-справочный сборник. Выпуск N 1 (общие данные) / Под общ. ред. генерал-лейтенанта А.Л. Манилова. М.: Граница, 1997. С. 75.
Международно-правовое оформление Государственной границы Российской Федерации: Информационно-справочный сборник. Выпуск N 1 (общие данные) / Под общ. ред. генерал-лейтенанта А.Л. Манилова. М.: Граница, 1997. С. 74.
В октябре 1995 г. — январе 1996 г. заинтересованными министерствами и ведомствами была согласована позиция России по международно-правовому оформлению границы с Украиной. Эта позиция предусматривала: закрепление за Азовским морем и Керченским проливом статуса исторического моря России и Украины; недопущение разграничения и установления каких-либо специальных зон; совместное использование и охрану; свободу плавания всех судов под флагом Российской Федерации и Украины; недопущение захода военных кораблей, научно-исследовательских и рыболовных судов третьих стран; введение ограничений для плавания невоенных судов третьих стран; совместное управление ресурсами и их сохранение; совместную защиту и сохранение морской среды.
Подготовленная позиция МИД России была доложена в Правительство и Президенту Российской Федерации.
Кроме того, Федеральной пограничной службой Российской Федерации (далее — ФПС России) 19 декабря 1995 г. направлены в Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России), Федеральную службу безопасности Российской Федерации и Комитет Российской Федерации по рыболовству (Роскомрыболовство) для рассмотрения и согласования проекты: позиции Российской Федерации по вопросам правового режима Азовского моря и Керченского пролива; договора между Российской Федерацией и Украиной о правовом статусе Азовского моря и Керченского пролива; соглашения между Российской Федерацией и Украиной о создании единой пограничной базы морских сил пограничных войск Российской Федерации и Украины в г. Керчи.
В январе 1996 г. в МИД России направлены предложения ФПС России по формированию российской межведомственной комиссии по подготовке материалов к международно-правовому оформлению государственной границы с Украиной, а также по созданию смешанной российско-украинской комиссии для рассмотрения всего комплекса пограничных вопросов .
См.: Международно-правовое оформление Государственной границы Российской Федерации: Информационно-справочный сборник. Выпуск N 1 (общие данные) / Под общ. ред. генерал-лейтенанта А.Л. Манилова. М.: Граница, 1997. С. 76.
Переговорный процесс между Россией и Украиной по определению правового статуса Азовского моря и Керченского пролива и установлению линии государственной границы продолжается и в настоящее время. В ходе заседаний неоднократно определялись противоположные подходы сторон к решению проблемы разграничения и совместного использования морских пространств Азово-Керченского региона. Во-первых, украинская сторона в категорической форме ставила вопрос о разграничении акваторий, т.е. об установлении в Азовском море и в Керченском проливе государственной границы. Во-вторых, предлагала рассматривать вопросы о статусе Азовского моря и Керченского пролива в отдельных договорах. В-третьих, заявляла, что административная граница между РСФСР и УССР в Керченском проливе определена и нанесена на дежурные карты, следовательно, требуется только ее оформление.
Вместе с тем по промежуточным итогам переговорного процесса водам Азовского моря был придан статус внутренних вод Российской Федерации и Украины, что не противоречит нормам международного права. Этот статус и был подтвержден Договором между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива от 24 декабря 2003 г. В нем также зафиксированы положения о необходимости сохранения Азово-Керченской акватории как целостного хозяйственного и природного комплекса, используемого в интересах России и Украины, о свободе судоходства для торговых судов и военных кораблей обоих государств и об ограничении прав третьих государств в том, что касается судоходства, прежде всего военного.
При этом Россия и Украина определили, что Азовское море разграничивается в соответствии с соглашением между ними. Два государства взяли на себя обязательство определить пространственный предел суверенитета каждого из них. До этого момента Россия и Украина в акватории Азовского моря осуществляют юрисдикцию над своими гражданами, а также над судами, находящимися под их флагами, в соответствии с национальными законодательствами. При этом суверенные права ни одного из двух государств в акватории Азовского моря не ограничены.
Подобная практика разграничения внутренних вод, а также их хозяйственного использования применялась и применяется рядом государств, например Россией и Польшей в Калининградском (Вислинском) заливе.
Следует принимать во внимание, что Украина в 1999 г. в одностороннем порядке объявила «линию охраны государственной границы Украины», что противоречит общепринятым нормам и принципам международного права о недопустимости односторонних мер до завершения процесса разграничения между государствами. По мнению российской стороны, после вступления в силу Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива от 24 декабря 2003 г. исчезла и без того необоснованная юридическая база вышеуказанного заявления Украины.
В ходе переговоров в 2004 — 2006 гг. стороны продолжили обсуждение методик определения линий разграничения в Азовском и Черном морях, а также проектов соглашений о сотрудничестве в области судоходства, рыболовства и охраны окружающей среды, которые войдут в пакет договоренностей по вопросам разграничения и сотрудничества в акватории. Остаются разногласия в подходах к урегулированию вопросов в отношении Керченского пролива. Украина настаивает на необходимости подтвердить государственную границу между двумя странами на основе якобы существовавшей «линии административной границы между бывшими РСФСР и УССР». Российская сторона исходит из того, что в бывшем СССР в соответствии с действовавшим законодательством административная граница между РСФСР и УССР, равно как и между другими союзными республиками по акватории внутренних морских вод не устанавливалась. Не было и нет каких-либо легитимных документов союзного и республиканского уровня, фиксирующих линию границы в Керченском проливе.
5 — 6 июня 2006 г. в ходе 25-го раунда переговоров глава украинской делегации вышел с предложением о необходимости пересмотра Договора о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива от 24 декабря 2003 г. с тем, чтобы рассматривать Азов как море, к которому в полном объеме применимы нормы международного морского права, установленные Конвенцией ООН.
Реализация предложений украинской делегации означала бы установление на практике свободного судоходства в Азове для судов и кораблей третьих стран, в том числе членов НАТО, ограничение возможностей России и Украины в использовании его ресурсов, а также автоматически повлекло бы возникновение повода рассматривать Керченский пролив как международный.
По мнению членов российской делегации, украинская сторона совершила шаг, который может иметь серьезные негативные последствия для российско-украинских отношений, обеспечения пограничной безопасности России в этом регионе, а также функционирования транспортных систем, морского промысла и добычи полезных ископаемых в акватории Азовского моря.
Однако до настоящего времени официального обращения украинской стороны по вопросу о пересмотре вышеуказанного Договора не поступало.
8 ноября 2006 г. на первом заседании Подкомитета по международному сотрудничеству Российско-Украинской межгосударственной комиссии были подведены итоги работы Подкомиссии по вопросам Азово-Керченского урегулирования. Министры иностранных дел двух стран с удовлетворением отметили активизацию переговорного процесса по разграничению Азовского и Черного морей, также констатировали, что тема урегулирования вопросов, относящихся к акватории Керченского пролива, включая ее разграничение, будет обсуждаться на уровне президентов на первом заседании Российско-Украинской межгосударственной комиссии.
До завершения разграничения акватории Азовского моря российская сторона осуществляет свои суверенные права в его акватории с учетом принципов, установленных ст. 2 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации». Следует отметить, что Россия и Украина многие вопросы, например связанные с промыслом морских биологических ресурсов, решают на основе сложившейся практики и конкретных договоренностей, заключаемых, как правило, раз в год. Ведется поиск взаимоприемлемых вариантов решения других вопросов, например разведки и добычи углеводородных ресурсов. В связи с исключительной важностью и для России, и для Украины Азовского моря, Керченского пролива и Черного моря выход из сложившейся ситуации может быть найден при изменении политической ситуации в Украине или по результатам договоренностей президентов двух государств.
По мнению автора, выражающего согласие с позициями российских ученых, реальных перспектив завершить в ближайшее время процесс, особенно в Керченском проливе, не имеется. Вместе с тем одним из приемлемых вариантов решения этой проблемы могло бы стать предложение о разграничении пролива по побережью, а акваторию при этом оставить в совместном пользовании России и Украины. К сожалению, Украина отклоняет предложения о совместном контроле без разделения пролива государственной границей, настаивая на своем праве регулировать проход судов через пролив, поскольку основной судоходный маршрут — Керчь-Еникальский канал — проходит через ее воды. Представляется также, что, учитывая международный опыт использования и регулирования деятельности в подобных проливах, вопросы режима Керченского пролива, включая Керчь-Еникальский канал, должны стать предметом специального соглашения между Российской Федерацией и Украиной. Следовательно, поиск взаимоприемлемого решения возможен, но лишь при наличии доброй воли и справедливых подходов сторон на основе международного права.
Источник